作者：刘忠
中山大学法学院教授，厦门大学法学院党内法规研究中心研究员，法学博士
组织体内人员的分类构成，不是制度大局之外搁放在边陲角落的琐细问题。以何种分类方式设计法院人员的构成，对于建设司法裁决的可接受性，较之实体法、程序法和其他宏观构建而言，是更具有决定性的前基础设计。
年开始启动法官员额制改革，目的之一是消解法院肿胀，其二更在于对法院人员构成进行再分类。黑格尔说：“密纳发的猫头鹰要等黄昏到来，才会起飞。”其意欲表达的是：一个进程，只有在结束之后，才会看得更清楚。年7月，占最高人民法院（以下简称“最高院”）全院编制总数的27.8%，共名员额法官产生。以此为标志，员额制改革在全国基本完成，由起始—进行—结果构成的进程已大致显现。
站在进程“之后”，分析因此具有了后见之明（hindsight）的可能。在思想史研究中，后现代、后结构主义等的“……之后”（post），不是一个时间序列的标示，而是一种超越、反思。本文名为员额制“之后”，即是将“员额制”的实际发生、对策提出和推进过程作为一个对象，进行评价。本文对于法院内部人员分类，以员额制为分期界限。虽名为“员额制之后”，但是员额制发生的逻辑线索埋在“员额制之前”，对“员额制之前”重新叙事，是洞悉“员额制之后”的人员分类为何以如此方式出现的逻辑前件（antecedent）。因此，讲好“员额制之前”的人员分类故事，对讲述者是最重要的要求。
联结“员额制之前”与“员额制之后”的逻辑纽带，是“案多人少”这一传统司法命题中的“人少”是否成立。为此，本文首先对中央政法编制和传统法院人员分类方式“干部—工人”类别区分这两项制度如何在法院内部被抽空，进行厚描。通过细致绘制员额制真实的发生历程，对部分法院如何通过一些隐蔽方式，实际突破中央政法编制和干部制度的做法进行钩沉。对此历程的细述，展示出员额制对法官数量的重设，是回复到中央政法编制为法院配备审判员、助审员的初始规模。员额制寄予更大厚望的另一个内容，即通过效仿美国联邦法院实行的聘任制法官助理和审判辅助人员来实现法院的“去科层化”，却出现了未预期的结果。
一、员额制之前中央政法编制被抽空
传统公共治理政策内，对某项事务给予重视，手段之一是增加主管该事务工作部门的人员数量。年后，决策层逐渐将大量原由计划体制内的同一上级、单位、街道社队负责解决的经济、社会问题都纳入法律之治，相应匹配措施是增加法院等机关的人员编制。“文革”后第一次全国司法工作会议，中共中央即提出给法院增编。年走私等问题严重，中共中央部署打击经济领域犯罪，措施之一亦为挑选干部加强政法等部门工作。继农村改革之后，年开启城市经济体制改革，中共中央相应部署“调整干部结构”，要求从各单位抽调干部，充实加强政法等部门。经过九次大规模增编，法院编制从年5.9万人，到年增加到33.9万人，扩展了5.7倍。
对此，中共中央主要采用两种机制进行管控。（1）年中共中央将法院等政法四机关的编制从国家行政总编制中划出来，设为中央政法编制，进行单列。历次给各政法机关增编补员时，都明确具体数额和所给的政法机关。在层级上，排除了地、市、县区一级的管理，“实行统一领导，中央和省、市、自治区分级管理。”（2）年设立国家编制委员会，年改为中央编制委员会。年之前编委主任都由总理担任，编办主任为正部长级。即使县区基层法院的增编补员，由中央编办主管。
编制的意义，由中共中央规定可见：机构编制管理工作在中央编委统一领导下，实行分级管理。各级编委的常设办事机构，既是党委的工作部门，也是政府的工作部门。机构编制实行“一支笔”审批制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数的调整，都要严格按照审批程序，报经机构编制部门审核后，提交机构编制委员会或党委、政府审批。只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，人事部门才能核定人员和工资，财政部门才能列入政府预算范围并核拨经费，银行才能给予开设账户并发放工资。相较于年和年两部法院组织法所规定的：“各级人民法院的人员编制和办公机构由司法部另行规定”，这两项由中央编委进行规模总量控制和专设机构统管措施的出台，由于权威度极大提高，（1）较大程度上遏制了法院负责人通过无序、超编进人谋取利益；（2）减少了意图寻租者询价的可能；（3）禁绝了地方政府挤占、挪用中央给政法机关下达的编制，使新增编制能真正注入对应的政法机关内。
这一机制在年之后被撬动。随着市场化方向的加深，商业、物资批发流通领域的国企，以及计划经济年代管理经济的大量机构，迅速弱化或被撤销。在地方上，行政执法机关和司法机关成为热门，法院又很快超越行政执法机关成为炙手可热的部门。有特殊门路的人员，安排子女亲属进入公检法机关，尤其是法院，需求持续旺盛。要进入法院，在当时，主要有四个途径：干部调入、公开向社会招考、军转干部和学生分配。这一时期，进入法院最便捷的方式是学生分配。按照最高院年的规定，“把吸收干部由调配制改为招考制，进人一律通过考试录取”，但是分配的大学毕业生、研究生除外。所以，普通高等学校毕业学生分配入法院被视为是“直通车”。然而，需求拉动供给改革，在旺盛的需求下，普通高等学校学历教育的内容和质量发生了剧烈变化，高考制度开始局部松弛，学历获取难度降低，较多人通过分数较低的定向培养、委托培养等方式进入中专、大专及大学。有特殊关系的人，先获取中专以上学历，再凭借关系由地方人事部门直接以学生分配，通过“直通车”方式安排进法院。年高校开始大规模扩招，继而研究生扩招之后，各层次的学历大坝渐次被冲垮。通过不断提高普通高校毕业学历这一壁垒，作为管控进入法院的模式近乎崩解。
但是，由于法院的编制规模在年之后即由编委严控，持续进人编制达到上限后，罕有人有能量能让中央编办为之定向增编。面对庞大的进人需求，部分地方法院使用对编制构成进行腾挪的方式进人。借用的政策裂隙是中央政法编制单列时一个空白规定。年单列中央政法编制，在宏观构成上将各政法机关的干部，从国家行政总编制中划出，进行的是大类别区分，对各机关内部人员比例配置未进行再次设定。在法院内部，助审员以上人员、法警、正式在编的书记员，各占多大比例，实际由各法院掌控。年的一个正当性根由，则为法院利用此政策留白提供了机会。
年邓小平与刘复之“七一九”北戴河谈话后，全国部署严打。其间，彭真就严打中人员不够等问题致信中央政法委书记陈丕显：“须请各级党委立即从机关、企事业单位抽调大批干部，协助公、检、法各部门抓好这项工作。”严打期间，法院借调了大批临时人员，以书记员名义参与办案。由于年启动的严打，分为三个战役，历时三年，政法机关被允许有大批临时人员的印象，逐渐在决策层和社会公众心目中沉淀。这即为法院合法聘用临时人员的历史端口。
就书记员这一岗位而言，在法院工作中，庭审和询问、讯问记录以及日常琐事办理，必不可少。而且在组织人事手续上，书记员不涉及领导干部职务和审判权合法性授予，因此无须报请组织部和人大审批，由法院自行聘任。在允许临时聘用法院人员这一政策开口之后，部分法院采用各种方式聘任临时人员，腾挪出的中央政法编制用于增进有关系的各种人员，主要方式有以下三种。
第一种，从社会招募聘任书记员，以签订1～3年的短期劳动合同方式成为临时聘用人员。因为不占用中央政法编制，数量多少由法院内部决定，不需报批，不需编制、人事部门的增编计划以及办理工资手续。这种做法在年获得最高院认可，而且明确扩大至法警。最高院通知：“为解决目前基层人民法院书记员力量不足问题，可以招聘速录员承担庭审记录工作。”“试行部分司法警察聘任制，缓解基层人民法院警力不足的困难。”合同制书记员、合同制法警的出现，导致法院实际编制的隐性增加。此种隐性增编的后果，通过简单的量化计算可清晰地显现出来。一个名政法编制内干部的中级人民法院（以下简称“中院”），助审员以上人，其中在刑事、民事、行政、执行各业务部门的有90人，在办公室、政治部、行装处、老干处、机关党委等综合部门工作的有50人；另有书记员42人和法警18人。通过临时聘用人员的方式，法院重构编制比例，原来书记员名额占用的42个政法编制全部用于助审员以上法官；对18个法警编制，除法警支队长、政委等2人为中央政法编制以外，其余16个编制也用于法官。经过如此操作，法院内部实际又新增58名法官。
书记员、法警的编制先后以腾挪的方式移转并被追认为合法之后，激励了各地法院深挖编制替代品，表现出第二种隐性增编的方式就是工勤外包。原本，法院办公场所、院落每日的卫生清洁，都由审判人员兼理，这是“干部参加劳动”政策的一个表现方式。所以，像任何机关一样，法院每天早晨开门第一件事是办公室卫生清扫，每两周还有全院的卫生扫除。一个人的法院一天8小时工作时间，按平均每天0.5小时的工勤工作量计算，折算为单个人，为12人左右的工作量。晚近，先是高级别的法院，继之各基层法院，这些活动全部外包给物业公司。法官编制再次实际增加。
法院编制隐性增加的第三种方式是借用事业编制。事业编制，医院、学校等以社会公益为目的的机构，由财政供给经费，并不从事国家管理职能。由于各级编制机构对于行政编制人员增编管控极为严格，为解决人员不足问题，法院利用由地方编制机构负责控制，较之中央政法编制管理宽松得多的事业编制方式进人。年时，最高院内设机构17个，机关行政编制仅人，直属事业单位就有9个。20世纪90年代之前，原本仅最高院有事业编制单位，包括国家法官学院前身的全国法院干部业余大学（简称“业大”），以及人民法院报社、出版社、中国应用法学研究所等。这一做法逐渐向下蔓延，各高级人民法院（以下简称“高院”）也多将业大分校改设为省法官学院，许多高院创立了面向本省发行的刊物。进而，高院的法官学院又为中院设法官学院分院提供了证成。此后，四级法院又都设立了机关服务中心。
事业编制再次实际增加了法官的编制总量。此前法院业大的教师、机关服务保障等部门工作人员都是正式法官编制。一个中等规模人员的中院，此前至少有10～20人从事相关工作，增设了事业编制的法官学院、机关服务中心后，该部分职能剥离，该10～20人的编制用于法官岗位。
通过合同制聘用的书记员、法警和事业编制人员，潜含的增加法官编制，导致法官编制隐蔽膨胀。以首善之区北京市的数字可窥一斑。按时任北京高院院长慕平公开的数据：北京法院政法行政编制人，其中具有法官职称人，占66%；另有事业编人，与法官比例为10∶1；聘用制人员人，与法官比例为10∶4.5。
二、干部、工人区分被消解
前文所述的年中央政法编制单设和年中央编委的设立，制度目的是严控严管政法干部总量，关键词是两个，一个是干部，另一个是数量。因编制腾挪导致的法官编制数量隐性增加，只是导致干部总量管控制度被侵蚀的表象之一。为绕开中央政法编制管控，法院通过司法解释权对助审员进行的微妙改动，将干部制度也实际松动。
将人员区分为干部和工人，是列宁主义政党的基本内部治理方式之一。中共高度认同的干部标准是季米特洛夫提出的四条标准：无限忠心、与群众有密切的联系、在复杂的环境中独立决定方向的能力以及遵守纪律的精神。只有在这四个方面都经受了考验或符合条件，一个进入革命队伍中的普通人，才能被任命为干部。法院审判员、公安的重要警种，担负“刀把子”重要职责，因此必须由符合以上四个条件后，被列入“干部”身份的人才能担任。
在革命渐远的常规化时代，干部身份的获取主要是三种方式：（1）通过中考考入中等专业以上学校或通过高考考入中专、大专、本科学校；（2）各级政府通过公开招考的方式录用干部；（3）当兵入伍，在部队提干，担任排长以上军官。军官和地方干部都是国家干部，只是工作的专业领域不同，所以从部队到地方名为“转业”。
干部与工人的区分，是一种人员身份的区分类别，与是否在工厂工作无关，也不意味着干部就是科长、处长。直观的形式标准为是否纳入国家组织人事部门的干部序列管理。这界定了以下三种情形：（1）非国家录用干部身份者，不管在党委、政府机关，还是在法院、检察院工作，身份类别都是“工人”；（2）一个排长以上军转干部、中专以上毕业的学生，即使分配至工厂车间内从事一线生产，但是在人事管理序列内的身份是“干部”，而不是工人；（3）具有“干部”名义的人，比如担任法官或机关、医院的科长、主任，如果未经人事部门正式批准为录用干部，在人事管理体制内仍然是工人，此即谓“以工代干”。
20世纪80年代后，选拔干部“四化”中的学历标准成为硬指标后，在部队提干也基本只有考军校一种方式。获取干部身份的三种方式实质上融为一种方式，即考试。在高考精英化时代，考取中专以上学历，极为稀缺。要取得干部身份进入法院者，主要求诸另外一个较低难度的方式，即参加干部的社会招考。从年开始，按照劳动人事部的要求，法院在编制定员以内补充干部，除干部调配和军转干部、大中专毕业生之外，可以从社会上统一招考。但考试层级较低，县级人事部门即可进行。年最高院规定从社会上招收干部，由高院统一部署，统一出题，公开招考，人员报省法院审核同意后，再交由人事部门审批。有特殊门路，能越过日渐提高的壁垒限制，进入法院者较此前减少。因此，20世纪90年代之前法院进人的基本模式是：助审员和法警资格获取，通过干部身份控制；干部身份获取，靠考试控制。但是，各级法院都实际有一定比例的工人，原因有两个。
其一，各级法院都有一些事务性工作，如警车司机、文印人员等。这些岗位的客观需求，导致各级法院与党政机关一样，都保有一些工人编制。其二，法院有一个历史遗留的“以工代干”问题。年12月召开的全国人事局局长会议曾明确，“今后一律不再搞‘以工代干’。”该通知表达的含义是：年以前旧有的以工代干人员，承认和接受，只是不再扩大。这也为法院保留有一部分工人留下了制度孔洞。
对法院进行扎根的研究，会查知当代法院“家产制”色彩的一个表现。年机关公车改革之前，各级法院的院长、副院长都有专车司机。这些司机的身份多是临时聘用人员。在服务多年后，院长、副院长转任、升职之前，都会为自己的司机解决一个工作名分。由于以“高考—学历—干部”为轴线的管制壁垒完全无法逾越，转而采用一个简便的方式，即借用历史遗留的“以工代干”和客观需要所允许保留的工人编制。这样一个来自法院内部隐蔽的因素发力，与另外一个制度变化贴靠在一起，使得干部和工人的区分差异实际被抹平，此即是对助审员职位任命程序的调整。
当代政治思想认为，法官对各种越轨、犯罪人，有褫夺身份、财产直至剥夺生命的终局裁断权，因此不但要对有此种裁断权的法官进行严格资格限制，而且要对赋予他人担任法官资格的授权者进行严格限制。有权赋予某个人裁判权的只能是主权者。在人民主权取代王权的观念形成后，赋权者被归为人民。在非直接民主的制度下，即由民意机关行使。在美国，三级联邦法官由联邦参议院投票批准任命。在中国，审判员由同级人大常委会表决任命。对于助理审判员，只是充当辅助、协理的帮办、协助者，并没有司法裁断权。因此，没有被国家权力机关纳入
